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    最高檢發布“檢察為民辦實事”——行政檢察與民同行系列典型案例(第五批)
    時間:2022-05-19  作者:  新聞來源:  【字號: | |
      5月16日,最高人民檢察院以“行政檢察以‘我管’促‘都管’”為主題發布“檢察為民辦實事”——行政檢察與民同行系列典型案例(第五批)。
      此次發布的典型案例共5件,包括張某訴江蘇省某市人民政府行政復議決定檢察監督案、王某訴天津市某區市場監督管理局公司登記檢察監督案、楊某花訴山東省臨沂市某縣民政局撤銷婚姻登記檢察監督案、祝某訴湖北省某市人力資源和社會保障局工傷認定行政檢察監督案、江蘇省某金屬礦砂物資公司生產安全違法行政非訴執行檢察監督案等。
      近年來,檢察機關深入踐行“以人民為中心”的司法使命,以依法監督的“我管”促進職能部門依法履職的“都管”,切實解決群眾的急難愁盼問題,讓人民群眾感受到公平正義就在身邊。該批典型案例正是行政檢察以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,深入貫徹落實習近平法治思想,全面落實《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》,以能動履職促進法治國家、法治政府、法治社會一體建設的重要體現。
      “行政檢察部門以‘我管’促‘都管’為具體抓手,深入剖析案件所反映出來的傾向性問題,或管理漏洞,或監管機關尚未發現的情形,通過依法監督及時堵漏,讓一個案件辦理影響一片、治理一片!弊罡邫z第七檢察廳負責人表示,該批典型案例聚焦人民群眾急難愁盼、社會治理難點堵點、執法司法“病灶”,把社會治理環節中最突出、最緊迫的問題放在最緊要位置,引導推動相關職能機關瞄準短板弱項、定向施策。如在江蘇省某金屬礦砂物資公司生產安全違法行政非訴執行檢察監督案中,檢察機關發現案涉公司為逃避市場監管而“惡意”注銷公司登記,依法提出檢察建議督促行政機關撤銷該登記行為的同時,挖掘出“惡意注銷公司登記”問題背后的原因,促進建立行政處罰實施機關與公司登記機關信息互通機制,及時堵塞“惡意注銷”漏洞。
      案例一:張某訴江蘇省某市人民政府行政復議決定檢察監督案
      【關鍵詞】
      行政爭議實質性化解?退役軍人安置?多元救助
      【基本案情】
      1982年,張某應征入伍,1988年因公致殘,被評為三等乙級傷殘后退役,同年4月到江蘇省某市(原某縣)民政局安置辦報到,未被安置工作,后一直以務農、打工維持生計。2018年,張某得知民政部正在開展“清零行動”,解決1978年后符合條件的退伍軍人安置問題,向南通市人社局咨詢軍齡是否可折抵社保繳費年限,被告知需根據參軍檔案確認軍齡。張某遂向民政部門要求調取參軍檔案,得知其檔案于撤鄉并鎮時遺失。張某要求民政部門為其安排公益性崗位或者解決養老保險問題。民政部門認為其已享受傷殘撫恤補助,安排公益性崗位或者解決養老保險無政策依據。張某對處理意見不服,同年10月要求民政部門歸還參軍檔案、給予其退伍安置、為其辦理參戰優待證,向某市政府申請行政復議。某市政府以該申請不屬于行政復議受案范圍、超過法定期限為由,作出不予受理決定。張某向南通市中級人民法院提起行政訴訟。法院審查認為,某市政府的不予受理決定適用法律正確、程序合法,駁回張某訴訟請求。張某上訴、申請再審,均被駁回。
      【檢察機關履職情況】
      2021年11月,張某向江蘇省檢察院申請監督。江蘇省檢察院依法受理,重點開展以下調查核實工作:一是走訪某市民政局、查閱張某退役前后關于傷殘退役軍人安置的法律法規、政策,了解到張某屬于“可安置”的情形,民政局限于當時當地經濟情況,未為其安置工作。其退役不久后江蘇省人民政府即出臺《<退伍義務兵安置條例>實施細則》,類似情形從“可安置”變為“應當安置”。二是向張某戰友核實張某參軍情況,到某市退伍軍人安置辦調取張某退伍軍人報到登記表、應征入伍通知書,確認其有67個月軍齡。三是赴張某所在村調查其家庭、收入、健康情況。了解到張某因2015年遭遇交通事故無法正常工作,且肇事方無力賠償;2018年,其妻郭某摔傷,經兩次手術后留有嚴重后遺癥需長期治療,夫妻二人僅靠張某傷殘軍人優撫補助金維系生活,經濟極度困難,且郭某因無力支付贍養費被母親訴至法院。該案法院判決郭某支付贍養費,已進入執行程序。
      檢察機關經審查認為:1.遺失檔案是事實行為,不是行政行為,不屬于行政復議受案范圍,F國家已成立退役軍人事務管理部門,規范了對退役軍人檔案的統一管理。2.張某于1988年退伍,其于2018年主張退伍安置,已超過申請行政復議、提起行政訴訟的期限。3.根據當時政策,張某不屬于必須安置的情形,某市民政局未予以安置并無明顯不當,且相關部門已為張某辦理了傷殘軍人證并享有相關待遇。綜上,某市政府不予受理的決定、法院的判決并無不當。但綜合考慮張某退伍前后關于傷殘退役軍人安置相關規定的變化,其請求政府給予必要安置、維系基本生存的主張具有一定合理性。江蘇省檢察院決定立足解決張某基本生計問題化解行政爭議。一是運用行政爭議化解一體化工作機制凝聚爭議化解合力。江蘇省檢察院發揮指揮、協調、督導作用,加強法律適用、退役軍人政策研究解讀,指導制定化解方案;南通市檢察院先后4次到某市檢察院指導,為張某釋法說理;某市檢察院發揮屬地優勢,就近聯絡行政機關、主管單位,及時幫扶申請人。二是“司法救助+社會救助”解燃眉之急。經調查核實張某符合司法救助條件,某市檢察院啟動司法救助程序,協助張某依法申請救助金2萬元;同時,南通市檢察院主動聯系當地退役軍人事務管理部門,推動兩級退役軍人事務管理部門從退役軍人專項關愛基金中給付救助金5000元,有效紓解張某生活窘困。三是多元幫扶凝聚“共管”合力。根據相關規定,軍齡視同社保繳費年限。由于本案無法以參軍檔案核實軍齡,檢察機關經調查認為,有相應證據證明張某軍齡為67個月,該軍齡可作為社保繳費年限。同時,推動某市政府辦公室、市退役軍人事務局、人社局、鎮政府等部門多次聯席會商,商議安置、救助方案,最終確立多元救助幫扶方案:由市檢察院、信訪局、退役軍人事務局、鎮政府共同籌資,一次性為張某補繳社會養老保險和醫療保險,從根本上解決張某生存安置難題。2021年12月22日,張某自愿向江蘇省檢察院撤回監督申請,并承諾服判息訴。
      【典型意義】
      退役軍人為國防和軍隊建設做出了應有貢獻,尊重關愛退役軍人是全社會的共同責任。從《退伍義務兵安置條例》《退役士兵安置條例》到《中華人民共和國退役軍人保障法》,退役軍人保障制度不斷完善。因政策變化產生的個別退役軍人安置歷史遺留問題,應當依法得以妥善解決,最大限度保障退役軍人合法權益。檢察機關辦理涉退役軍人行政爭議案件,在審查法院判決是否合法的同時,要重點關注退役軍人合理訴求的歷史遺留問題。對于法院生效裁判、被訴行政行為合法但申請人合理訴求無法解決的案件,檢察機關應當秉持“止于至善”的司法理念,充分運用檢察一體化機制,爭取黨委支持,加強與行政機關橫向聯動,協調調動各方力量,綜合運用司法救助、社會救助、社會基本保障、促進就業等措施,推動在法律框架內滿足當事人合理訴求,共促爭議化解,通過能動履職,以“我管”促“都管”。
      案例二:王某訴天津市某區市場監督管理局公司登記檢察監督案
      【關鍵詞】
      行政爭議實質性化解?稅務“黑名單”?公開聽證?冒名工商登記
      【基本案情】
      2019年初,山西省太原市居民王某在當地辦理稅務業務時得知,有人冒充其身份在天津市某區注冊了天津市某貿易有限公司,并且該公司因稅務違法被列入全國稅務“黑名單”,且被處以高額稅務罰款。王某遂與天津市某區市場監督管理局溝通,要求撤銷該公司登記。該區市場監督管理局表示,其在公司登記申請事項中只負有形式審查職責,沒有對王某被冒用身份的事實進行調查的職權。2020年5月,王某以天津市某區市場監督管理局為被告,起訴至某區人民法院。該區人民法院經審理認為,某區市場監督管理局依法對天津市某貿易有限公司的申請登記材料進行了形式審查,并無行政違法行為,駁回王某的訴訟請求。王某不服,申請再審,被駁回。
      【檢察機關履職情況】
      王某向某區檢察院申請監督。某區檢察院依法受理后審查認為,區法院所作判決并無不當,某區市場監管部門在形式審查和程序上亦無明顯失職行為,但鑒于本案是一起冒用公民身份信息申請公司登記的行政爭議案件,涉案公司的存在對申請人造成客觀的法律風險,某區檢察院決定開展調查核實工作。經對涉案公司的注冊代辦人、相關證人等進行詢問,向王某、某區市場監督管理局了解案件情況等調查核實,查明:涉案公司系2015年11月12日由某區市場監督管理局核準登記,王某被登記為該公司股東和監事;王某系山西省太原市人,曾于2015年8月遺失身份證并向屬地公安機關重新申領,同月在報紙上刊登了身份證遺失公告;涉案公司成立的一系列文件中關于王某的簽字,經司法鑒定,均系他人書寫;涉案公司的注冊代辦人從未見過涉案公司的登記股東王某,其登記股東的身份信息是由曹某某提供,而曹某某表示不認識王某。因此,涉案公司存在以虛假手段騙取行政登記的嫌疑。另查明,涉案公司因稅務違法被列入全國稅務“黑名單”;國稅某區分局對該公司做出行政處罰決定,處以高額稅務罰款,但在注冊地址未找到該公司,電話無法聯系到公司人員;王某屬地國稅部門根據該處罰決定將王某列入全國稅務“黑名單”。
      為破解該案困局,解決申請人身份被冒用的實際問題,某區檢察院于2021年8月30日組織召開有王某、某區市場監督管理局雙方當事人參加的公開聽證會,邀請區人大代表、人民監督員和律師代表各一人作為聽證員參加并對案件進行評議。與該案相關的國稅某區分局派員列席聽證會。聽證會重點圍繞能否撤銷該公司登記以及如何消除“黑名單”影響發表意見。雙方當事人圍繞對方提交的證據,以及檢察機關調查取得的證據進行了充分溝通,厘清了王某被冒用身份的事實。同時,國稅某區分局代表與王某進行了溝通交流,對其被列入全國稅務“黑名單”事項及解決途徑進行了解釋說明。經評議,聽證員一致認為應當從根本上解決王某身份被冒用及被加入全國稅務“黑名單”的問題。聽證會結束當天,王某即到派出所報案,反映其身份信息被冒用情況;到國稅某區分局進行了信息變更,該分局向王某提供了信息變動確認表。
      聽證會后,某區人民檢察院向區市場監督管理局制發檢察建議書,建議其啟動相關程序,撤銷天津某商貿易有限公司的公司登記。2021年10月10日,某區市場監督管理局書面回復,已依法撤銷涉案公司的注冊登記及備案,并告知王某。王某隨后將國稅某區分局提供的信息變動確認表、某區市場監督管理局提供的撤銷冒名登記行政處理決定書,提供給王某屬地國稅部門。屬地國稅部門撤銷了對王某列入“黑名單”的決定。
      【典型意義】
      根據法律法規規定,行政機關在審查工商登記申請時,主要審查申請材料是否完整、是否符合法定形式,對于相關材料的實質真實性、合法有效性,登記機關在職責范圍內盡審慎審查義務。對于冒用他人身份信息取得公司申請登記的行為,雖然2019年6月國家市場監管總局出臺《市場監管總局關于撤銷冒用他人身份信息取得公司登記的指導意見》(國市監信〔2019〕128號),明確了解決此類問題的機制和路徑,2022年3月施行的《中華人民共和國市場主體登記管理條例》專門對“虛假市場主體登記”情形作了規定,但仍有一些“存量”案件處于難以破解的“困局”之中。檢察機關辦理此類案件,通過依法能動履職,破解“困局”,綜合運用調查核實、公開聽證等厘清事實,精準監督,維護當事人合法權益,促進行政爭議實質性解決。
      案例三:楊某花訴山東省臨沂市某縣民政局撤銷婚姻登記檢察監督案
      【關鍵詞】
      行政訴訟監督?冒名婚姻登記?檢察建議?糾正行政違法
      【基本案情】
      1999年,臨沂市某縣某村村民孫某某與無戶籍信息的外地女士郭某同居,后讓郭某假冒本縣另一村村民“楊某花”的姓名及戶籍信息,于1999年7月15日到臨沂市某縣民政局辦理結婚登記,并領取了(99)某縣結字第38××號結婚證書。楊某花本人2003年11月5日與梁某山登記結婚,后夫妻二人遷離山東省到異地居住。2020年4月,楊某花與梁某山因房產問題到當地民政部門開具婚姻證明時,發現自己被假冒身份與孫某某在臨沂市某縣登記結婚。楊某花夫婦遂到臨沂市某縣民政局請求撤銷被假冒的婚姻登記,某縣民政局以不符合《婚姻登記條例》有關撤銷婚姻登記的規定為由不予辦理。2020年5月9日,楊某花以臨沂市某縣民政局為被告起訴至某縣法院,請求法院判決確認(99)某縣結字第38××號結婚證書無效。某縣法院依據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百六十二條關于“公民、法人或者其他組織對2015年5月1日之前作出的行政行為提起訴訟,確認行政行為無效的,人民法院不予立案,已立案的裁定駁回起訴”的規定,裁定駁回楊某花起訴。
      【檢察機關履職情況】
      2020年8月19日,楊某花不服某縣法院行政裁定,向縣檢察院申請監督。某縣檢察院初步審查發現,本案為法院以確認行政行為無效不符合法定期限為由直接裁定駁回起訴案件,楊某花即使上訴、申請再審也難以通過司法判決實現訴訟目的,同時某縣民政局在婚姻登記過程中可能存在違法或者不當行政行為并對楊某花的合法權益造成損害,遂依職權啟動行政違法監督。
      某縣檢察院重點開展了以下調查核實工作:一是調取審閱行政訴訟卷宗材料;二是前往某縣公安局調取偵查人員對梁某山報案楊某花身份信息被冒用詢問調查相關證人的證據材料;三是到某縣民政局了解本案相關情況;四是進一步聽取楊某花的意見。經調查查明:1.楊某花被冒名登記結婚事實確實存在;2.某縣民政局在辦理楊某花婚姻登記過程中,存在對婚姻登記人和相關材料審核把關不嚴、違法登記的情況;3.楊某花到某縣民政局申請確認(99)某縣結字第38××號婚姻登記證無效,該局以無法律法規依據為由不予辦理;4.因身份信息被冒用,楊某花曾被居住地公安機關以涉嫌重婚罪傳喚。
      某縣檢察院經審查認為:縣法院裁定駁回楊某花起訴,于法有據,并無不當?h民政局辦理(99)某縣結字第38××號婚姻登記審查把關不嚴,致使楊某花身份被冒用,侵犯楊某花合法婚姻權益;民政局對婚姻登記具有審查管理的職責,對楊某花請求以無法律法規依據為由不予辦理,明顯不當。2020年8月21日,縣檢察院向縣民政局發出檢察建議書,建議:1.依法對(99)某縣結字第38××號婚姻登記證宣布無效。2.對孫某某的行為提出嚴肅批評教育。3.強化對婚姻登記人員的教育培訓,嚴格審核婚姻登記申請人提供的信息材料,避免此類情況再次發生。
      2020年9月21日,某縣民政局回函表示,采納檢察建議,采取措施改進工作:一是依照程序對(99)某縣結字第38××號婚姻登記證宣布無效,并在結婚登記網上予以標注;二是組織負責婚姻登記的人員進行全員培訓,加強婚姻登記審核把關;三是開展全面排查,對全縣范圍內類似情況進行摸排,徹底整改。楊某花與丈夫梁某山專程到縣檢察院致謝,撤回對行政裁定的監督申請。
      臨沂市檢察機關將該案反映出的問題向山東省檢察院匯報后,引起省有關單位高度重視。山東省民政廳聯合省檢察院、高級法院、公安廳起草制定《關于妥善處理當事人冒名頂替或弄虛作假辦理婚姻登記問題的若干意見》,指導解決冒名或虛假婚姻登記問題。臨沂市檢察機關總結該案辦理經驗,截至目前,已辦理此類案件18件。
      【典型意義】
      人民檢察院辦理行政訴訟監督案件,經審查認為人民法院裁定駁回起訴并無不當,當事人如果繼續上訴、申請再審會導致訴訟程序空轉,同時發現行政行為可能存在違法或不當情形并對當事人的合法權益造成損害的,當事人申請監督,人民檢察院應當依職權啟動監督程序,F實中,冒用、借用他人名義辦理婚姻登記并非個例,情形多樣。2021年11月,最高檢會同最高法、公安部、民政部制定《關于妥善處理以冒名頂替或者弄虛作假的方式辦理婚姻登記問題的指導意見》,各級檢察機關應當依法能動履職,推動制度落實見效,有效維護公民合法權益,保障法律統一實施。對確屬冒名婚姻登記的,檢察機關建議民政部門依法撤銷,對依法應當承擔行政責任或者可能涉嫌犯罪的線索,及時移送主管部門,促進依法治理。
      案例四:祝某訴湖北省某市人力資源和社會保障局工傷認定行政檢察監督案
      【關鍵詞】
      行政裁判結果監督?工傷認定?行政爭議化解?專項治理
      【基本案情】
      祝某系某市某工貿有限公司維修崗工人。2014年3月17日祝某在維修廠房設備時,因他人誤操作機床導致左手肌腱部分離斷,左手拇指粉碎性骨折,經司法鑒定屬九級傷殘。祝某受傷后未在法定期限內申請工傷認定,2015年9月24日申請勞動仲裁,要求某工貿有限公司進行工傷認定、傷殘鑒定,支付工傷待遇和其他勞動待遇。同年10月29日,某市勞動人事爭議仲裁委員會作出裁決:某工貿有限公司支付祝某年休假工資2965.50元,并為祝某補繳養老保險費、醫療保險費共計27692元。因超過工傷鑒定申請期,未對工傷賠償作出裁決。同年12月,祝某以提供勞務者受害責任糾紛向法院提起民事訴訟。法院一審、二審均支持祝某訴求。某工貿有限公司不服,以不應當支付祝某年休假工資等為由申請再審,湖北省高級法院裁定發回重審。2017年4月23日,重審法院以祝某未申請工傷認定,且工傷賠償糾紛未經勞動爭議仲裁委員會仲裁,不能直接向人民法院提起訴訟為由判決駁回起訴。
      2017年5月,祝某向某市人力資源和社會保障局(以下簡稱市人社局)申請工傷認定。市人社局經審查認定,祝某申請工傷認定已超過法定1年期限,于2017年6月2日作出不予受理決定。祝某不服,向法院提起行政訴訟,請求撤銷市人社局不予受理決定,責令市人社局依法受理并作出工傷認定。一審、二審、再審法院均認定祝某2017年4月向市人社局提出工傷認定申請已超過申請期限,市人社局作出不予受理決定并無不當,駁回祝某訴訟請求。
      【檢察機關履職情況】
      祝某不服法院判決,向市人民檢察院申請監督。檢察機關受理該案后,開展了調查核實:一是調閱了祝某民事、行政及仲裁等三類案件的全部卷宗;二是向其所在企業了解情況;三是向市人社局調查本案的仲裁、申請工傷認定及當地企業參保、社保部門履職情況;四是走訪祝某家庭了解其經濟及生活情況。經查明,某工貿有限公司沒有為職工繳納工傷保險,并因經營不善,瀕臨破產。祝某確屬在工作時間和工作場所內因工作原因受傷,符合工傷認定標準,但因其對法律存在誤解,未及時申請工傷認定。同時查明,祝某為家庭主要勞動力,需要贍養父母、撫養未成年子女,因工受傷后家庭生活十分困難。祝某經多年訴訟和信訪主張權利,對于其合理訴求未獲行政和司法支持十分不滿。
      檢察機關認為,祝某的訴求符合法律規定,但超過了申請工傷認定的法定期限,法院行政裁判并無不當。市檢察院于2020年4月10日依法作出不支持監督申請的決定。但祝某的實體訴求具有合理性。市檢察院由檢察長包案,綜合考慮監督申請人實體權利、生活現狀以及案件民行交織的情況,采取以公開聽證和實體權益救濟相結合的方式化解矛盾。檢察機關召開有省、市人大代表、政協委員、人民監督員參加的公開聽證會,充分聽取了當事人、聽證員的意見建議,釋法說理。最終,祝某接受了法院判決和檢察機關不支持監督申請的決定?紤]到某工貿有限公司無法支付賠償金,另行民事訴訟也無法實現權利訴求,檢察機關幫助祝某依法申請司法救助。祝某表示息訴罷訪。
      檢察機關在辦案中發現,人社部門作為工傷保險費征繳監管機關,未及時督促用人單位為員工辦理工傷保險,未能有效保障勞動者的合法權益。市檢察院2020年6月10日向市人社局發出檢察建議,指出:根據《工傷保險條例》第六十二條之規定,用人單位應當參加工傷保險而未參加的,由社會保險行政部門責令限期參加,補繳應當繳納的工傷保障費。建議人社局加強社會保險費征繳監管力度,在做好參保單位續保的情況下,重點加強對民營企業、小微企業的監管力度,推進全員參保。
      市人社局回復采納了檢察建議,并與檢察機關積極會商,針對工傷行政爭議建立定期協商、協作共治機制。市人社局會同醫保局和稅務局在全市范圍內開展“清查微小企業繳納保險情況”專項監督,審核參保單位年度繳費基數5129家,新增參保395家、新增參保人員5899人。市人社局又會同市場監督管理局優化社保登記制度,對登記注冊的企業同步辦理社會保險登記,推動全員參保,實現應保盡保、應納盡納、應收盡收。
      【典型意義】
      國家建立工傷保險制度,是為了保障因工作遭受事故傷害或者患職業病的職工獲得醫療救治和經濟補償,促進工傷預防和職業康復,分散用人單位的工傷風險。但現實中,一些用人單位未按規定為職工繳納工傷保險,導致因公受傷的職工因此不能及時得到工傷保險待遇的情況并不鮮見。相當一部分案件中,勞動者一方因欠缺依法主張權利的知識和意識,經過民事、行政途徑反復訴訟,仍不能有效維護自己的合法權益。檢察機關辦理工傷類行政訴訟監督案件,應當以行政爭議實質性化解為牽引,綜合運用多種方式,有效化解當事人訴求正當、訴訟程序窮盡的行政爭議,維護當事人合法權益。同時,在辦案中應當透過個案,針對行政爭議產生的深層次原因,監督人社部門依法履職,加強社會保險費征繳監管力度,有效保障勞動者合法權益,實現“辦理一案、治理一片”的效果。
      案例五:江蘇省某金屬礦砂物資公司生產安全違法行政非訴執行檢察監督案
      【關鍵詞】
      行政非訴執行監督?惡意注銷?完善行政處罰程序
      【基本案情】
      2016年2月,某金屬礦砂物資有限公司(以下簡稱物資公司)裝載機駕駛員金某在江蘇省某市某區一磨料廠廠區內平整場地時發生事故,致1人死亡。事故發生后,物資公司謊報事故,將事故現場由廠內偽造為廠外。2017年1月17日,某區應急管理部門認定該起事故不屬安全生產責任事故,以涉嫌過失致人死亡罪移送公安機關處理。2017年9月25日,公安機關以裝載機駕駛員金某涉嫌過失致人死亡罪向檢察機關移送審查起訴。檢察機關審查起訴時發現事故現場存在疑點,并告知區應急管理部門。區應急管理部門隨即重啟事故調查。2018年6月13日應急管理部門詢問物資公司法定代表人黃某的筆錄顯示,應急管理部門已經明確告知區應急管理部門正對該起事故進行調查且未終結,要求作為公司法定代表人的黃某配合事故調查,不得注銷公司,否則將承擔相應法律后果。
      2019年5月27日,某區政府《事故調查報告》認定該起事故系安全生產責任事故,物資公司對事故發生負有重要責任,建議該區應急管理部門按照安全生產法律法規對其給予罰款的行政處罰。2019年8月21日,該區應急管理部門作出《行政處罰告知書》和《聽證告知書》。同年10月25日,該區應急管理部門對物資公司作出罰款人民幣165萬元的行政處罰。2020年2月19日,物資公司逾期不履行行政處罰決定,該區應急管理部門遂決定加處罰款人民幣165萬元。物資公司在法定期限內對上述《行政處罰決定書》和《加處罰款決定書》未申請復議,也未提起行政訴訟,經催告,亦未履行處罰決定。該區應急管理部門向人民法院申請強制執行。人民法院認為物資公司于2019年9月24日已辦理核準注銷登記手續,裁定不予執行。
      【檢察機關履職情況】
      2021年1月,某區應急管理部門就該非訴執行案向檢察機關反映。某區檢察院遂啟動執行監督程序,重點開展了以下調查核實工作:一是向該區應急管理部門調閱行政處罰卷宗材料,核查行政處罰作出前的調查程序、證據是否規范、客觀;二是檢索法律法規和關聯案例,研判案涉行為的法律性質和法律關系,重點論證物資公司在被明確告知不得注銷的情況下,仍申請注銷的行為是否構成“惡意注銷”;三是前往物資公司法定代表人及其股東居住地實地調查,確認注銷公司行為系法定代表人黃某授意。經查明,物資公司的法定代表人及其股東黃某在《行政處罰告知書》和《聽證告知書》依法公告送達后,明知公司即將面臨行政處罰,在承諾配合事故調查且不注銷公司后,仍利用其公司異地注冊、公司登記機關與某區應急管理機關信息不對稱的漏洞,未向處理事故的應急管理機關和公司登記機關主動履行告知義務,即申辦了案涉公司注銷登記。檢察機關審查認為,上述注銷公司登記的行為系使用欺詐手段隱瞞重要事實騙取公司注銷登記,其目的是通過注銷公司逃避行政處罰。2021年2月4日,某區檢察院經征求公司登記機關所在地人民檢察院意見后,向該地工商登記機關制發檢察建議書,建議依法撤銷物資公司的惡意注銷登記。工商登記機關采納檢察建議,撤銷案涉注銷登記,恢復了物資公司的主體資格。
      2021年3月30日,某區檢察機關在該區應急管理部門向人民法院重新申請強制執行同時,依法向該區人民法院發出行政非訴執行立案監督檢察建議,指出應急管理部門逾期申請強制執行有正當理由,建議法院依法受理。法院采納檢察建議,作出準予強制執行裁定,同時表示在辦理行政處罰非訴執行案件中,將加大對惡意注銷公司登記逃避行政處罰行為的審查、甄別力度。
      檢察機關專項調研發現,出現“惡意注銷”問題的一個重要原因是,行政處罰實施機關與公司登記機關分屬異地,沒有建立信息互通渠道。檢察機關多次與相關行政機關溝通協調,推動建立行政處罰實施機關與公司登記機關信息互通機制。2022年3月14日,某區檢察院與區司法局牽頭行政審批局、應急管理局、衛健委、人社局等9家單位召開聯席會議,研究解決措施,形成《關于推進依法行政、完善行政執法程序的聯席會議紀要》,明確:一是告知行政相對人在案件調查期間不得注銷公司,并通過調查筆錄、告知書等書面形式固定證據;二是行政機關立案調查后應當評估是否存在“惡意注銷”風險,必要時函告公司登記機關,在案件調查期間暫停注銷登記;三是作出行政處罰決定前,應當通過“國家企業信用信息公示系統”檢索并確認公司法人的登記狀態,并在執法卷宗中予以記錄;四是加強執法人員法律風險培訓,提高執法能力,避免執法漏洞,盡量縮短行政處罰辦案期限,減少投機取巧者的可乘之機。會議紀要下發至全區行政執法機關,要求執法過程中遵照執行。同時區檢察院向市檢察院匯報,推動在全市范圍內開展專項行動。目前,在該專項行動中,當地檢察機關已發現同類案件線索20余件。
      【典型意義】
      企業法人是獨立的法律主體,依法獨立承擔責任。將正在接受行政處罰調查的企業予以注銷,使行政機關實施的行政處罰難以實現,是逃避市場監管的行為,在法律上應當得到負面評價。行政機關作出處罰決定前,明確告知行政相對人已啟動行政調查程序,不得注銷公司,但行政相對人主觀上知道或應當知道行政調查期間不得注銷公司法人資格,仍申請注銷公司登記,未向公司登記機關和行政調查機關主動如實報告的,應當認定其主觀上存在“惡意”。檢察機關在履行法律監督職責中發現“惡意”注銷公司登記的,應當依法提出檢察建議,督促行政機關撤銷該登記行為。對于行政處罰實施機關與公司登記機關分屬異地,因信息渠道不暢通,導致“惡意注銷公司登記”問題的,檢察機關應當加強與行政機關溝通,通過檢察建議、召開聯席會議等方式,推動行政機關完善行政程序,建立行政處罰實施機關與公司登記機關信息互通機制,堵塞“惡意注銷”漏洞。
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